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卫生法律体系对国内的启示

 论文栏目:卫生法制论文     更新时间:2018/12/4 16:17:45   

摘要韩国的卫生法律体系相对健全和独特,覆盖内容全面,结构清晰,对健康权进行法律保障,强制实现普遍保障,体现全生命周期保健、疾病预防、健康促进和健康福利策略,实现了全民医疗保险,其更新也与时俱进。我国应加强卫生法律体系的建设,关注全生命周期卫生保险,彰显法律的社会关怀,注重全人群终身卫生保健,注重卫生法律的更新,通过法律保障社会福利事业的顺利实施。

关键词卫生法律体系;韩国

卫生法律是卫生事业法治化的基础和保障。随着我国卫生和其他社会领域全面、深入的改革,卫生法治建设的基础性、框架性、方向性、全局性、长远性问题逐渐暴露出来,碎片化卫生立法的边际效益递减问题有待解决,卫生事业发展的合宪性问题迫切需要法律保障。20世纪90年代韩国就开始向发达国家学习和借鉴卫生立法经验,建立了相对健全和独特的卫生法律体系。国内许多学者对韩国的卫生制度及某些单项卫生法律进行了研究,但鲜有对韩国整体卫生法律体系的探索。笔者详细梳理了韩国卫生法律框架和特点,为我国卫生立法提供借鉴。

1韩国的社会卫生状况及立法背景

自20世纪60年代以来,韩国经济发展迅速,已拥有完善的市场经济制度。20世纪90年代,韩国人口老龄化、慢性病患病增加、医疗保险制度片段化、国民卫生资源享有不均衡、以药养医等问题突出,韩国政府通过卫生立法,快速建立了统一的全民医疗保险制度(NationalHealthInsurance),国民健康水平得到快速提高。1990-2013年,韩国国民平均期望寿命从72岁提高到82岁,婴儿死亡率从6.1‰降低到3.2‰,明显超过了我国(69岁提高到75岁,42.2‰下降到10.9‰)[1],在亚洲仅次于香港、日本和新加坡。

2韩国的卫生法律体系

韩国属于大陆法系国家,法律渊源主要是成文法。根据韩国官方法律网站[2],截至2016年11月,共检索到77部卫生和医疗方面的法律,大致分为7类:卫生基本法(卫生框架法)、医疗服务管理法、药事管理法、公共卫生服务管理法、健康保险系统管理法、健康促进和公共健康项目管理法、社会福利法。

2.1卫生基本法(卫生框架法)

韩国共有4部框架法性质的法律:《社会保障框架法》(1995年12月)、《卫生和医疗服务框架法》(2008年3月)、《健康检查框架法》(2008年3月)、《老龄化社会低出生率框架法》(2008年2月)。2.2健康保险管理法律包括《国民医疗保险法》(2000年1月)、《老年人长期护理保险法》(2007年4月)以及《医疗救助法》(2008年2月)。

2.3医疗服务管理法律

根据调整对象的不同,分为关于医疗主体的法律、调整医疗行为和急救的法律以及关于特殊疾病、特殊患者和损害救济的法律。2.3.1关于医疗主体的法律。调整医疗主体的法律又可分为规范医疗机构及研发机构的法律和规范医疗卫生从业人员的法律。规范医疗机构及研发机构的法律为《外国非政府援助机构法》(1993年3月)、《韩国国家红十字组织机构法》(1994年1月)、《指定和支持高科技医疗中心特殊法》(2009年5月)以及《建立和管理地方医学中心法》(2010年1月)。规范医疗卫生从业人员的法律为《保健专家认证法》(1978年12月)、《医疗技术人员法》(1995年12月)和《保健专家许可法》(1999年2月)。2.3.2关于医疗行为和急救的法律。包括《医疗服务法》(1995年12月)、《健康和医疗服务技术促进法》(1995年12月)、《急救医疗法》(1996年8月)、《紧急救援和支持法》(2009年5月)、《生物伦理学和安全法》(2005年3月)、《国际卫生保健法》(2010年1月)、《医疗失当导致伤害救济以及医疗纠纷仲裁法》(2011年4月)、《病人安全法》(2015年1月)。还包括《尸体解剖和保存法》(1995年1月)、《血液管理法》(1997年12月)、《内脏等移植法》(2008年2月)、《因正义事业牺牲或受伤光荣治疗及援助法》(2008年2月)、《人体组织安全、管理等法》(2008年2月)和《脐带血管理和研究法》(2010年3月)。2.3.3针对特殊疾病的法律。包括《结核预防法》(1993年12月)、《传染病预防法》(1995年1月)、《获得性免疫缺陷综合症预防法》(1995年12月)、《精神卫生法》(1995年12月)、《癌症控制法》(2008年2月)、《传染病控制与预防法》(2010年1月)、《预防自杀和创造尊重生命文化法》(2011年3月)、《痴呆管理法》(2011年8月)。2.4药事管理法律包括《药事事物法》(1996年8月)、《韩医药学促进法》(2008年2月)、《利用天然物质研发特效药促进法》(2010年1月)、《培育和支持制药工业特殊法》(2011年3月)。2.5公共卫生服务管理法律包括《区域公共卫生法》(1995年12月)、《检疫法》(1996年8月)、《公共卫生控制法》(2000年1月)、《关于鼓励学习公共卫生特殊案例法》(2010年1月)、《公共卫生与医疗服务法》(2010年1月)、《公共卫生与环境研究协会法》(2010年5月)、《农村和渔村公共卫生和医疗服务特殊措施法》(2011年5月)和《促进农村和渔村居民公共卫生和福利特殊法》(2011年6月)。

2.6健康促进和公共健康项目管理法律

包括《国民健康促进法》(1995年1月)、《国民营养管理法》(2011年6月)、《母婴保健法》(1994年12月)、《婴儿保健法》(1991年1月)、《口腔卫生法》(2010年1月)。

2.7社会福利法律

包括《儿童福利法》(1981年4月)、《关于和收养程序特殊情况法》(1995年1月)、《国民养老金法》(1995年8月)、《社会福利服务法》(1995年12月)、《老年福利法》(1997年3月)、《残疾人福利法》(1997年12月)、《国民基本生活保障法》(1999年9月)、《老年友好产业促进法》(2008年2月)、《国民养老和职业年金整合法》(2009年2月)、《基本高龄养老金法》(2009年4月)、《禁止歧视残疾人、侵害残疾人权利赔偿法》(2009年5月),《保护和支持失踪儿童法》(2010年1月)、《优先购买重度残疾者手工制造产品特别法》(2010年1月)、《保障促进残疾人、老人、孕妇等便利法》(2010年3月)、《反歧视和残疾人救济法》(2010年5月)、《殡葬服务法》(2010年5月)及《葬礼和墓地等法》(2010年5月)、《残疾人援助服务活动法》(2011年3月)、《支持老年公民协会法》(2011年3月)、《支持无家可归等人的福利及自力更生法》(2011年6月)、《预防儿童贫困,儿童支持法》(2011年8月)、《关于收养特殊情况法》(2011年8月)、《防护设施中未成年人监护法》(2011年8月)、《残疾儿童福利支持法》(2013年6月)、《使用社会服务及凭证管理法》(2013年8月)、《基本养老金法》(2014年5月)。

3韩国卫生法律体系的特点

3.1覆盖内容全面,结构清晰

韩国的卫生法律体系由具有卫生基本法性质的框架法纲领性地构建了卫生领域的宏观构架,明确健康与卫生的发展方向,在框架法的指导下,制定了医疗、公共卫生、药事管理、医疗保险、健康促进、社会福利6个子体系,涵盖了个体及群体健康各个领域,层次清晰,是纲领性立法模式的代表[3]。我国虽然颁布了一系列的法律法规,但立法整体滞后,层级较低,在宏观层面表现为基础性立法缺失,以政策性文件及微观层面的部门规章和文件为主,立法缺乏系统性和协调性。随着我国卫生法体系的扩张,这种无序性和杂乱性问题愈发突出[4]。韩国的卫生法律体系为我们提供了借鉴,我国应不断完善法律体系建设,增强立法的条理性。

3.2对健康权进行法律保障

健康权是一项基本人权,需要通过立法来保障健康公平。WHO在1946年的《世界卫生组织宪章》中规定“享有可能获得的最高标准的健康是每个人的基本权利之一”,完善且高效的卫生法律制度将会使国民健康权在最大程度上得到尊重、保护和实现。韩国宪法并没有针对健康权的具体规定,但是,韩国《宪法》在第三十六条规定“国家应当保护全体公民的健康”。此外,1999年颁布的《卫生和医疗服务框架法》第十条清楚地阐述了健康权的相关内容,“所有公民有权生活在国家宪法和其他法律的保护下,并获得个人及其家人健康的保障”。在卫生基本法中对公民的健康权予以法律保障也是韩国等许多国家的立法经验。

3.3以卫生立法强制实现普遍保障

1989年,韩国医疗保险实现了全面覆盖,2001年,国会通过了《国民医疗保险法》,将所有的国家医疗保险公司合并成1个国家医疗保险公司,以卫生立法强制实现普遍保障,创建了健康保险审核评估中心,用于审查医疗费用。韩国社会保险模式促进了卫生保健的公平性。韩国政府在短短12年内,使国家医疗保险从贫乏、受限的群体逐步覆盖到全体,排除了经济、性别、地域及社会地位的差异,为所有的社会阶层提供了相对可及的医疗服务,实现健康状况在更大程度上的公平性[5]。制度的实施得益于法律的保障,符合卫生事业发展科学规律的法律制度促进了国民健康水平的提高。

3.4体现终身卫生保健的思想—全生命周期、全人群的立法理念

韩国《卫生与医疗服务框架法》中规定国家和地方政府应实施公民终身卫生保健项目,这些项目应考虑各生命周期的不同卫生特征及有害健康的主要因素。此外,《健康检查框架法》中规定,健康检查应对所有人生命周期各阶段提供全方位免费检查,体现了终生保健的思想。在医疗保险方面也是如此,《国民医疗保险法》覆盖了大约97%的人口,《老年人长期护理保险法》则是针对65岁及以上的失能老人或不满65岁失能老人提供居家疗养、设施疗养及家庭疗养费给付,从而提高老年人的生活质量。《医疗救助法》是旨在给因经济困难、难以就医的国民提供医疗资金补助的法律制度,其目的在于通过实施低收入阶层医疗保障来增加健康和提高福利[6]。保险方面也基本覆盖了全人群。通过立法实现对公民的全生命周期健康保障的理念同样值得学习。

3.5体现疾病预防策略

1995年韩国政府颁布第一部《国民健康促进法》,该法旨在促进国民健康,通过提供健康知识,使国民正确了解健康,培养其健康价值观及责任意识;通过创建良好环境,自然引导国民过上健康生活。该法主要包括烟草税的征收、烟草的限制、公共场所非吸烟区的界定以及健康促进项目的实施等。例如,1998年韩国政府开始实施国民健康和营养调查项目及口腔健康项目等。这部法律的实施标志着韩国将预防促进植入到法律之中,代表着韩国医疗服务从以反应性和治疗性为主的医疗模式转向具有前瞻性和预防性的医疗模式[7],充分体现了预防为主的国家策略。

3.6关注弱势群体,体现健康公平性

韩国卫生立法对儿童、妇女、老年人、残疾人等弱势群体给予法律的特别保护,使其享有社会平等参与、发展的权利,凸显社会对弱势群体的关怀[8]。韩国《国民医疗保险法》中规定,根据总统令,居住在岛屿、偏远地区及农村和渔村等、至少65周岁的人士、根据《残疾人福利法》登记的残障人士、《国家杰出贡献人士优待支持法》中规定为国家做出杰出贡献的人士、临时退休的人士、因生活困难和自然灾害等而须扣减保费的人士可以免除缴纳医疗保险费。2007年4月,韩国政府通过了《老年人长期护理保险法》,此法的根本目的在于减轻照料老年人的负担。此外,韩国也针对特殊群体给予法律保障,如《精神卫生法》、《癌症防治法》、《获得性免疫缺陷综合症预防法》等,凸显法律的社会关怀。

3.7发展型社会福利模式

韩国实行“发展型”社会福利模式,即用社会福利刺激经济发展,政府把社会福利看成一种战略性安排,站在长远的角度来解决社会福利问题,依靠《国民基本生活保障法》、《社会福利服务法》等一系列与社会福利相关的法律规章制度,将国民追求幸福权作为国家社会福利发展的目标。这些法律确保社会福利事业依法进行,保证福利享有的普遍性和规范性,为韩国社会福利事业的发展奠定了强有力的基础。21世纪初期,韩国制定了全民覆盖的五大社会保险,包括年金保险、医疗保险、产业灾害补偿保险、雇用保险以及后来的老年人长期护理保险,保证了社会福利的普遍性[9]。我国的社会福利制度,医疗、养老、救助等基本福利内容仍处于较低水平,实行“生产型”社会福利模式,即政府将社会保障项目与经济、政治和社会发展整体工程融为一体,社会政策倾向于从属经济政策[10]。韩国发展经验表明,制度的实施要以法律制度为蓝本,以国家强制力和司法力量来保证福利制度实施。

3.8立法更新与时俱进

法律具有自身的生命力,当法律的规定与社会发展不相适应时,需要及时做出修改。韩国卫生法律更新与时俱进。如1995年实施的《国民健康促进法》,分别在1999、2001、2002、2003、2004、2006、2008、2010、2011、2013、2014年进行了修改与完善,充分说明韩国卫生法律体系顺应了时代发展要求。医疗卫生事业在发展过程中必会遇到新的机遇,同样也将会面临新的挑战,法律的及时修改,会有效地规制社会生活中所发生的问题,建设法治社会需要法律的与时俱进,要遵循动态性修法理念,使法律与社会发展共同生长。

4对我国的启示

4.1加强卫生法律体系建设

健康的影响因素涵盖社会环境、医疗卫生服务、生物因素、个人行为生活方式等方面,因而,与健康相关的领域十分庞大且复杂,不可能依靠一部或几部法律解决所有问题。因此,卫生立法从“大健康”角度建立多层次的卫生法律体系已形成共识。目前我国缺少具有基础地位和统筹地位的卫生法律来协调健康相关领域,指导各分支法律的制定和实施。同时,各种单行法律、规章及政策缺乏系统性和协调性,甚至产生冲突[4]。迫切需要建立具有卫生基本法性质的基础性法律,以健康为核心,对卫生服务的总体框架、核心价值、国家或地方政府在健康和卫生方面的义务以及公民在健康方面的权利和职责进行明确。然后,在卫生基本法基础上制定和完善专门的法律,用以规范具体的服务和行为。

4.2关注全生命周期卫生保健

卫生法的社会关怀集中表现为对健康权的关怀,即包含对个体、群体及人类健康的关怀[11]。韩国卫生法律体系强调的全人群终身卫生保健策略及对特殊群体专门保护的做法值得借鉴,尽管我国已出台针对老年人、妇女儿童等弱势群体的专门立法,但卫生法律对社会问题的规制仍存在能力不足的问题[8]。因此,对于全人群的整个生命周期阶段应制定相应的法律保障制度,用法律保障健康,为所有的社会人群提供相对的安全感及相对自由、可及性的医疗服务,从而更大程度的实现健康状况的公平。

4.3注重立法更新

随着经济的迅速发展,医学科学技术和信息化水平不断提高,医疗卫生事业不断面临新的矛盾、新的挑战。卫生法作为一种公共产品,其制定的根本目的就是解决我国医疗卫生事业在运行及发展过程中存在的问题,更好地保障公众的健康权。卫生法律的制定,要注重法律背后的理论研究与依据,注重与现实的结合,顺应新医疗时代的要求,才能及时规制社会生活中的问题[12]。

4.4建设龙8国际娱乐pt官网特色的社会福利模式

社会保障模式的制定需要依据现有制度、经济发展程度、文化水平等因素,如何吸收和借鉴“他山之石”,建设龙8国际娱乐pt官网特色的福利模式,是值得探讨的重要现实问题。我国是人口大国,社会福利制度建设时间相对较短,福利内容没有明确界定,很多福利制度尚处在不完善阶段,而且福利制度实施缺少法律保障。因此,可在全面考察我国国情的基础上,结合当前的经济发展水平以及民生发展需求,借鉴已有的地方立法和其他国家成功经验,加强相关立法,保障社会保险、社会救济和社会优抚等福利制度的有效实施[11]。通过政府的有效带领和公众的积极参与,逐步实现由补缺型福利模式向龙8国际娱乐pt官网特色制度型福利模式的顺利过渡。

作者:李晶华 张莉 马天娇 王竞 张瑞洁 孔璇 袁荣 杨杰 单位:吉林大学公共卫生学院 南京大学医学院附属鼓楼医院 龙8国际娱乐pt官网疾病预防控制中心

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